Aus den Annalen der bundesdeutschen Sozialverwaltung

Ernst Lohoff / Martin Massip

Die Geschichte der Arbeit ist eine Geschichte des Zwangs. Der Zwang zur Arbeit hat im Laufe der Modernisierung allerdings seine Durchsetzungsform sukzessive verändert. Am Anfang der Arbeitsdressur stand blanke Gewalt. Die Urheimat der Arbeit liegt hinter hohen Mauern, denn seine allerersten Opfer fand der Maloche-Moloch in Menschen, die buchstäblich eingesperrt wurden. In den Anfängen dieses Systems verwandelten sich vornehmlich diejenigen in »Arbeitskräfte«, die von den Häschern der frühmodernen Staatsgewalt weggefangen wurden, weil sie nicht mehr die Kraft hatten davonzulaufen. In demselben Maße, wie es der Arbeitsgesellschaft gelang, nach und nach allen sozialen Reichtum für sich zu okkupieren, entstand indes nicht nur die Notwendigkeit, über diese erbärmliche Grundlage hinauszugehen, es bot sich zugleich die Möglichkeit des Wechsels zu etwas diffizileren Methoden. Mit der Zerstörung jeder autonomen Reichtumsproduktion und Aneignung war die Arbeit, also die Tätigkeit für den anonymen Markt, zum unhintergehbaren Sachzwang aufgestiegen. Mehr noch: Die Verallgemeinerung der totalen Abhängigkeit vom Marktgeschehen ließ die »Arbeitsfähigkeit« geradezu als Inbegriff einer selbständigen Lebensführung erscheinen. Die Arbeit verwandelte sich von einem Fluch, der allein unglückliche Abhängige traf, in den unumstrittenen sozialen Leitwert.

Damit änderten auch Widerwillen und Widerstand gegen die Arbeit ihren Charakter grundlegend. Was bis in die erste Hälfte des 19. Jahrhunderts noch Teil einer breiten Gegenkultur gewesen war, verkam mit der Universalisierung des Arbeitsgebots zusehends zum Spezialproblem einer kleinen Randgruppe von sogenannten Asozialen, die sich qua offizieller Definition durch individuelle Defekte auszeichneten. Die Verwalter der Arbeit hatten in einem langen sozialen Krieg mit Peitsche, Hunger und religiöser Erbauung ganze Populationen von »Wilden« den Geboten der Arbeit unterworfen und dem Widerstand das Rückgrat gebrochen. Noch einmal hundert Jahre später, im »goldenen« Zeitalter der fordistischen Wirtschaftswunder-Arbeit, hatten es die Sachzwangverwalter in den kapitalistischen Zentren nur noch mit individualisierten »Sozialfällen« zu tun.

Die Selbstverständlichkeit der Arbeitsnorm prägte auch die Ausgestaltung des bundesdeutschen »Sozialwesens« nachhaltig. Die rasante Ausdehnung sozialstaatlicher Leistungen im Vaterland der Arbeit während der Epoche der Nachkriegsprosperität war konsequent an der klassischen Biographie des Arbeitskraftverkäufers orientiert. Das gesamte soziale Zwangsversicherungswesen, dessen Anfänge bis ins Kaiserreich zurückreichen, ist darauf ausgelegt, das dauerhafte Normalarbeitsverhältnis zur Grundlage auch der kollektiven Absicherung gegen die möglichen Wechselfälle eines Arbeitslebens zu machen. Die vorübergehend freigesetzten Lohnarbeiter (Arbeitslosenversicherung), die zwischenzeitlich Arbeitsunfähigen (Krankenversicherung) und das aufgearbeitete Humankapital (Rentenversicherung) fielen jetzt nicht mehr einer bloß paternalistischen »Armenfürsorge« anheim; sie hatten statt dessen verbriefte Ansprüche erworben, deren Höhe von den vormaligen Beitragszahlungen abhing. Damit lebt das freie und gleiche Arbeitssubjekt als Sozialversicherungssubjekt auch dort noch fort, wo die Arbeit bei den arbeitsgesellschaftlich Eingepaßten vorübergehend oder dauerhaft aufgehört hat, das Alltagsleben zu strukturieren.

Allein das unterste Netz des Sozialstaats fügt sich nicht in dieses Schema von Leistung und Gegenleistung ein. In der Form der Sozialhilfe hat die Wirtschaftswunder-Gesellschaft auch Menschen ein Existenzminimum zugestanden, denen die Arbeit unabhängig von den »Regelrisiken«, wie sie durch die Sozialversicherungen abgedeckt werden, aus dem Zentrum ihres Lebensentwurfs gerückt ist. Einen Bruch mit der Zwangsorientierung auf die Arbeitsnormalität bedeutet die »Stütze« freilich deshalb nicht. Als eine Art finanzielle Vorleistung war die Sozialhilfe vielmehr immer darauf ausgelegt, auch noch diejenigen Menschen auf den Pfad arbeitsgesellschaftlicher Tugend zurückzuführen, die aufgrund spezifischer biographischer »Fehlentwicklungen« mit der Arbeitsnormalität in Konflikt geraten waren (Drogensüchtige, psychisch Kranke, Alleinerziehende, Nichtseßhafte).

Die »ständige Hilfe zum Lebensunterhalt« war und ist ebenso wie die »Hilfe in besonderen Lebenslagen« auf individuelle Notlagen ausgelegt, die eben auch durch Maßnahmen zu beheben sein sollen, die auf die spezifische Situation der Hilfesuchenden zugeschnitten sind. Die finanzielle Unterstützung ist stets mit der »sozialpädagogischen Betreuung« der als bloße Einzelfälle definierten Hilfesuchenden verknüpft. Die Reintegration in die Arbeit gilt als das selbstverständliche Ziel aller Bemühungen und als entscheidendes Kriterium für die gelungene Bewältigung der individuellen Problemlage.

Das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) spricht in dieser Hinsicht eine mehr als deutliche Sprache. Als das BSHG im Juni 1962 an die Stelle der »Reichsfürsorgepflichtverordnung (RFV)« und der »»Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge« (RGr) trat, wurde damit das Sozialhilfewesen rechtlich neu fundiert, das bis dahin von den mit der »Armenbetreuung« befaßten kommunalen und staatlichen Stellen auf dem Verordnungsweg (gestützt auf vorkonstitutionelles Recht) geregelt worden war. Dabei stand nicht nur der Leitwert einer »selbständigen Existenz durch Arbeit« über allem; der Grundsatz der »Subsidiarität« machte die Ausrichtung auf die Arbeitsnorm zum Strukturprinzip auch dieser Abteilung des Sozialstaats. Die Sozialhilfe springt immer nur ein, sofern dem Betroffenen keine anderen Einkünfte zur Verfügung stehen, die sein Existenzminimum sicherstellen (Erwerbseinkünfte, Renten, Unterhalt usw.). Zum anderen ist der »Hilfesuchende« stets gehalten, »seine Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalt s für sich und seine unterhaltsberechtigten Angehörigen einzusetzen« (§ 18 Absatz 1 des BSHG). In diesem Sinn nimmt seit jeher im BSHG der sinnigerweise mit »Hilfe zur Arbeit« überschriebene Unterabschnitt 2 eine zentrale Position ein.

Daß die Gewährung von »Fürsorge« grundsätzliche Arbeitsbereitschaft verlangt, kennzeichnet den Umgang mit der Armut seit dem Siegeszug des Protestantismus und war bereits ein Merkmal des Protokapitalismus. Die »Pädagogisierung« des Fürsorgekonzepts, wie sie das BSHG charakterisiert, hat indes einen weit engeren historischen Bezugsrahmen, nämlich die Konstellation des »Wirtschaftwunders«. Das gilt in doppelter Hinsicht. Zunächst einmal paßte ein rein repressiver Umgang mit den »drop outs« nicht mehr so recht in die schöne neue Wohlstandswelt mit ihrem auf die Kombination von Massenarbeit und Massenkonsum gegründeten warengesellschaftlichen Glücksversprechen.

Hatte sich ein administrativer Arbeitszwang gegen Fürsorgeempfänger während der Weimarer Republik noch weitgehender Zustimmung erfreuen können, so war er in der Nachkriegszeit durch den nationalsozialistischen Arbeitsdienst desavouiert und dementsprechend von den Verfassungsvätern der BRD im Artikel 12 (Freiheit der Berufswahl) des Grundgesetzes explizit ausgeschlossen worden. In einer Gesellschaft, die den stummen allgemeinen Arbeitszwang erfolgreich zur Freiheit eines jeden umdefiniert hatte, nach Herzenslust sein Geld verdienen zu dürfen, mußte die administrative Variante dieses Zwangs einfach als Anachronismus erscheinen. Das ging so weit, daß selbst eine der ältesten »Errungenschaften« kapitalistischer Entwicklung von der Bildfläche verschwand – immerhin erst Anfang der 70er Jahre. Im Gefolge der 68er-Bewegung und ihrer Proteste schlossen die »Arbeitshäuser« in der BRD, in die noch während der 50er und 60er Jahre vorzugsweise Landstreicher eingewiesen worden waren, ihre Pforten.

Die Pädagogisierung steht aber nicht nur für das Zurücktreten der offenen Repression. Sie spiegelt zugleich den Traum von der immerwährenden Vollbeschäftigung wider. Wenn soziale Einzelfallbetreuung geeignet sein soll, Arbeitslosigkeit zu beheben, dann liegt dem die Annahme zugrunde, daß längerfristige Arbeitslosigkeit in der Regel überhaupt nur als Folge und Symptom individueller Devianz entstehen kann. Diese Vorstellung kann aber nur in der Zeit eines reichlichen »Beschäftigungs«-Angebots plausibel wirken.

Auf dem Höhepunkt der fordistischen Massenarbeit galt die Sozialhilfe als eine Art Auslaufmodell. Die politische Klasse meinte, daß diese Institution künftig mehr denn je nur mehr in einigen wenigen gesellschaftlichen Randgruppen eine Restklientel finden und schließlich durch die weitere Ausdifferenzierung der sozialen Sicherungssysteme bedeutungslos werden würde. In der Tat war in dieser Zeit die Zahl der Sozialhilfeempfänger deutlich rückläufig.

Seit dem Ende des fordistischen Booms hat die weitere Entwicklung allerdings mit der Herausbildung einer zyklusübergreifenden strukturellen Sockelarbeitslosigkeit einen ganz anderen Verlauf genommen. Die Sozialhilfe ist in den 80er und verstärkt in den 90er Jahren zu einem Instrument der Verwaltung von massenhafter Dauerarbeitslosigkeit geworden. In den alten Bundesländern betrugen die Sozialhilfeausgaben 1985 bereits 21 Milliarden DM, um sich bis 1993 auf 43 Milliarden DM mehr als zu verdoppeln. Gab es 1980 in der BRD 2,1 Millionen Bezieher von Sozialhilfe, so stieg deren Zahl bis 1993 in den elf alten Bundesländern auf 4,3 Millionen (Quelle: Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, April 1996). Im gleichen Maße, wie die Leistungen der Arbeitsämter zurückgefahren wurden, wurde die Sozialhilfe zum großen Auffangbecken; und ein Ende des Anwachsens der Zahl von Sozialhilfeempfängern ist nicht abzusehen. Gerade in den Hochburgen der Arbeitslosigkeit drohen die Kommunen, die für diese Leistungen zuständig sind, finanziell zusammenzubrechen, weil auf den Fluren der Sozialämter immer mehr ganz gewöhnliche Langzeitarbeitslose sitzen.

So sehr sich die praktische Funktion der Sozialhilfe und ins besondere des ihr zugrundeliegenden »Arbeitsgebots« in den letzten dreißig Jahren gewandelt hat, die rechtliche Grundkonstruktion ist im Kern unverändert geblieben. Die gebeutelten Kommunen suchen vor allem nach Möglichkeiten, Kosten zu sparen. Die herrschende Politik ist auf allen Ebenen und mittlerweile in fast allen Parteien entschlossen, den Kampf gegen die Arbeitslosigkeit als Kampf gegen die Arbeitslosen zu führen. Sie bläst zum Feldzug gegen das angebliche »Sozialschmarotzertum« und die »Hängenmatten-Mentalität«. Dementsprechend ist sie bestrebt, die Gewährung von Sozialleistungen immer rigider zu gestalten und das Kriterium der »Arbeitsbereitschaft« immer enger zu interpretieren. Juristisch aber muß jede administrative Schikane und vor allem die Zwangsarbeit nach wie vor als quasi-pädagogische »Hilfe zur Arbeit« deklariert werden. Die gesamtgesellschaftliche Strategie der Abschreckung im Umgang mit der Massenarbeitslosigkeit hat sich paradoxerweise als »individuelle Fördermaßnahme« zu legitimieren.

In einer durch und durch verrechtlichten Gesellschaft bedeutet diese schreiende Diskrepanz zwischen Realität und Rechtssystematik nicht nur Orwellsches »Neusprech«, also die Gewohnheit, schöne Begriffe immer ihr genaues Gegenteil bezeichnen zu lassen. Sie hat durchaus weitreichende Implikationen. Einerseits führt sie nämlich zu den absurd anmutenden juristischen Urteilsbegründungen, mit denen der Übergang zu einer offenen Repressions- und Abschreckungspraxis abgesichert wird; die Neuinterpretation der Rechtsgrundlagen in Richtung Arbeitszwang ist nur zum Preis massiver juristischer Systembrüche zu haben. Auf der anderen Seite tun sich aber auch durchaus erst einmal zum Teil erstaunliche juristische Lücken auf, die es dem einzelnen ermöglichen, den Arbeitszwang bis auf weiteres zu unterlaufen.

In den frühen 80er Jahren kam die administrative Verordnung von Zwangsarbeit erstmals auf die politische Tagesordnung. Keineswegs zufällig waren nicht etwa die einheimischen Arbeitslosen das erste Ziel dieser Attacke, sondern die in jeder Hinsicht allerschwächste Gruppe in der bundesdeutschen Gesellschaft, nämlich die Asylbewerber. Natürlich konnten sich die Verwaltungen damals sicher sein, daß sie das »gesunde Volksempfinden« hinter sich hatten, wenn sie diese Personengruppe zu Schikane-Arbeiten heranzogen, um ihr den Aufenthalt in diesem unserem Lande gründlich zu verleiden. Rechtssystematisch war es allerdings, gelinde gesagt, nicht gerade unproblematisch, ausgerechnet Menschen, die einem generellen Arbeitsverbot unterliegen, zum Laubrechen in die kommunalen Anlagen zu komplimentieren.

Einige Verwaltungsgerichte sahen das jedenfalls so und erklärten diese Praxis für rechtswidrig, zumal sie keine Möglichkeit erkannten, sie mit Artikel 12 des Grundgesetzes zur Deckung zu bringen. Die einzige von der Verfassung zugelassene Ausnahme war ursprünglich die Zwangsarbeit für Strafgefangene. Allerdings wurde schon in den 50er Jahren der Grundsatz »Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden« durch den Passus »außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht« weiter eingeschränkt. Diese Änderung sollte aber allein die Wiedereinführung der Wehrpflicht (und natürlich auch ihres Pendants, des Zivildienstes) legitimieren. Ein höchstrichterliches Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes sorgte indes für eine Vereinheitlichung der Rechtsprechung und segnete schließlich den Bruch in der Rechtssystematik für die spezielle Personengruppe der Asylbewerber ab. Die »Internationale Arbeitsorganisation« in Genf, eine Unterorganisation der UNO, die zuständig ist für die Überwachung der »Internationalen Konvention gegen Zwangsarbeit«, rügte 1983 die Zwangsarbeit für Flüchtlinge als Verstoß gegen diese Konvention. Die Konvention sieht aber für diesen Menschenrechtsverstoß keine Sanktionen vor. Daher kann Zwangsarbeit in innerdeutscher schöpferischer Rechtsanwendung zur Hilfe mutieren.

Verwaltungen und Politik begnügten sich freilich nicht mit der Schaffung dieses Präzedenzfalles. Bereits in den 80er Jahren griffen die Kommunen auch gegenüber inländischen Arbeitslosen zur Abschreckung mittels Arbeitsandrohung. Als entsprechendes juristisches Instrument diente der §19 im BSHG über die »Schaffung von Arbeitsgelegenheiten«. Das allgemeine Gebot, die Arbeitskraft zur Sicherung des Lebenunterhalts einzusetzen, wurde nun dahingehend interpretiert, daß die Träger der Sozialhilfe gehalten wären, von sich aus ihrer der Arbeit entwöhnten Klientel Beschäftigungsmöglichkeiten anzubieten. Der § 19 sieht prinzipiell zwei Möglichkeiten vor, wie die Träger der Sozialhilfe solche »angeordnete Arbeit« entgelten können. Entweder wird den Arbeitsverpflichteten der übliche Lohn für diese Tätigkeit gezahlt, oder sie erhalten zusätzlich zum Sozialhilfesatz lediglich eine »Mehraufwandsentschädigung«, die für gewöhnlich etwa 2,50 DM pro Arbeitsstunde beträgt. Es liegt im Ermessen der Kommunen, welchen Weg sie wählen. Die Kommunen griffen zunächst vornehmlich auf die zweite Option zurück. Sie schien eine deutlich höhere Abschreckungswirkung zu versprechen. Und genau darauf kam es schließlich an, wie die kommunalen Träger der Sozialhilfe bei der einzigen, Ende der 80er Jahre von der Uni Köln (Helmut Hartmann: Die Praxis der Hilfe zur Arbeit nach dem Bundessozialhilfegesetz, Forschungsbericht des Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG), Köln 1984) durchgeführten flächendeckenden Befragung zum Thema auch offenherzig einräumten.

Diese Praxis bewährte sich allerdings zunächst nicht gerade. Die Organisation der Zwangsmaßnahmen erwies sich nämlich als höchst aufwendig und kostenintensiv und führte im Resultat zu einer Mehrbelastung statt zu einer Entlastung der städtischen Haushalte. Es war nicht nur die für gewöhnlich dem Entgelt von 2,50 DM angepaßte Arbeitsauffassung der Klientel, die für Schwierigkeiten sorgte und derlei Maßnahmen wenig produktiv machte. Da §19 außerdem vorschrieb, daß die Sozialhilfeempfänger nur für »zusätzliche Arbeiten« herangezogen werden durften, war den Kommunen der Weg weitgehend versperrt, einen Teil ihrer laufenden Aufgaben durch Sozialhilfeempfänger erfüllen zu lassen, um damit an anderer Stelle Kosten einzusparen. Ein zwangsverpflichteter Sozialhilfeempfänger mußte nur vor Gericht nachweisen, daß er mit einer kommunalen Pflichtaufgabe betraut worden war, um sich aus der Affäre zu ziehen. Selbst das Schneeschaufeln und Laubrechen wurde von Verwaltungsgerichten regelmäßig in diesem Sinne (Wegesicherungspflicht der Gemeinden) verstanden, was die Leute von der Zwangsarbeit dispensierte. Außerdem war angesichts der weiter ansteigenden Massenarbeitslosigkeit und der damit einhergehenden zunehmenden Zahl von Sozialhilfeempfängern sowie andererseits c#r Knappheit von »Zwangsarbeitsstellen« die Wahrscheinlichkeit, die Karriere eines Zwangsfriedhofshilfsgärtners einschlagen zu müssen, auch zu gering, um eine nennenswerte Zahl von potentiellen Unterstützungsempfängern vom Gang zum Sozialamt abzuschrecken.

In dieser Situation änderten die Kommunen ihre Strategie. Bis heute setzen sie, soweit sie den §19 des BSHG zur, Anwendung bringen, wesentlich auf befristete, regulär bezahlte Arbeit. Zum Erreichen des offiziellen Ziels der Reintegration der Betroffenen in den »ersten Arbeitsmarkt« tragen diese Pseudo-Jobs natürlich um keinen Deut mehr bei als die in der Zwischenzeit selten gewordenen reinen Schikane-Stellen. Aber immerhin erwerben die in der Regel auf ein Jahr eingestellten »Beschäftigten« auf diese Weise wieder Ansprüche gegenüber der Arbeitslosenversicherung. Das ist auch das eigentlich hinter dem Methodenwechsel stehende Kalkül der Kommunen. Bei der SchikaneZwangsarbeit bleibt der Sozialhilfeempfänger außerhalb der gesetzlichen Renten- und Arbeitslosenversicherung. Er war vor deren Beginn Sozialhilfeempfänger, bleibt es während seiner Pseudo-Beschäftigung und ist es hinterher ebenso. Die bei einem regulären Lohn anfallenden Mehrkosten hingegen können sich insofern für die Kommune amortisieren, als der Arbeitslose nach seiner Entlassung nicht mehr dem städtischen Haushalt, sondern der Bundesanstalt für Arbeit zur Last fällt.

Ob es bei diesem Umgang mit § 19 längerfristig bleiben wird, sei dahingestellt. Zunächst einmal verflüchtigt sich zusehends die finanzielle Binnenrationalität für die Kommunen im gleichen Maße, wie von seiten der Arbeitslosenversicherung Anspruchshöhe und vor allem Anspruchsdauer immer weiter beschnitten werden. Wenn dieselben Leute, die von der Gemeinde mit erheblichem Verwaltungsaufwand in den Zuständigkeitsbereich der Arbeitsamtskassen gebracht wurden, binnen kurzer Zeit ihre Ansprüche aufgebraucht haben und zum Sozialamt zurückgeschleust werden, macht diese Praxis keinen Sinn mehr. Möglicherweise ist heute schon im wesentlichen nur mehr die Trägheit bürokratischer Apparate dafür verantwortlich, daß vornehmlich mit der »menschenfreundlicheren« Variante des § 19 hantiert wird.

Eine erneute Hinwendung zum reinen Schikane-Arbeitszwang ist aber auch deshalb wahrscheinlich, weil ein solches Vorgehen bestens ins allgemein herrschende politisch-soziale Klima passen würde. Daß ausgerechnet eine rot-olivgrüne Regierung Deutschland erstmals seit 1945 in einen Krieg führen würde, war nicht unbedingt vorauszusehen. Daß aber diese Koalition gegenüber »Arbeitsscheuen« vor nichts zurückscheut, daran hat schon ihr Wahlprogramm nie einen Zweifel gelassen. Die einschlägigen bürokratischen Daumenschrauben sind bereits in den letzten Jahren der Kohl-Regierung bereitgestellt und in Gesetzesform gebracht worden. Jetzt braucht es nur mehr experimentierfreudige und entschlossene Männer und Frauen der Neuen Mitte, die bereit sind, diese Schrauben auch kräftig anzuziehen.

Die 90er Jahre waren hinsichtlich des BSHG vornehmlich dadurch gekennzeichnet, daß die abverlangte »Arbeitsbereitschaft« der Sozialamtsklientel verschärft kontrolliert wurde. Während noch vor wenigen Jahren die Hilfesuchenden ihre Arbeitsbereitschaft mit der Meldung beim Arbeitsamt hinlänglich unter Beweis gestellt hatten, müssen sie seit 1997 gegenüber dem Sozialamt auch ihre aktive persönliche Suche nach Arbeit belegen. Sie haben sich nicht nur regelmäßig beim Arbeitsamt zu melden, sondern außerdem, für gewöhnlich monatlich, dem zuständigen Sachbearbeiter Bewerbungen, Absagen und dergleichen vorzulegen. Das Bundesverwaltungsgericht hat mittlerweile das Abverlangen von über 20 Bewerbungen pro Jahr für durchaus angemessen erklärt. In der Praxis hat sich aber ein Mindeststandard von drei bis vier Bewerbungen pro Monat eingebürgert. Sachbearbeiter sind gehalten, derlei »Nachweise« auch Menschen abzuverlangen, bei denen von vornherein klar ist, daß sie überhaupt keine Aussicht auf einen regulären Arbeitsplatz mehr haben.

Natürlich verfügen die zu Nebenarbeitsämtern umgerüsteten Sozialämter über keinerlei geeignetes Instrumentarium, um die Ernsthaftigkeit solcher Bemühungen wirksam zu kontrollieren. Wer unbedingt den Bezug von Sozialhilfe einem regulären Job vorzieht, bräuchte schließlich nichts weiter zu tun, als bei seinen Bewerbungen die eventuellen Zusagen unter den Tisch fallen zu lassen und nur die Absagen vorzulegen. Der Zweck ist ganz eindeutig, die Klientel soll einfach nachhaltig auf Trab gehalten werden, denn schließlich wird die ständige Zwangsdokumentation der eigenen Arbeitssuche selber zu einer Arbeit, und es bieten sich dabei tausenderlei Gelegenheiten, den Leuten die Sozialhilfe wegen irgendwelcher Versäumnisse zu kürzen. Diese Regelung hat inzwischen zum Teil schon Beschwerden der Industrie- und Handelskammern hervorgerufen, deren Mitgliedsfirmen unter der erzwungenen Flut völlig sinnloser Bewerbungen stöhnen.

Die juristische Grundlage für diese Praxis liefert der neu eingeführte Absatz 2 von § 18: »Es ist darauf hinzuwirken, daß der Hilfesuchende sich um Arbeit bemüht und Arbeit findet.« Damit werden den Kommunen, die bislang in der Regel den bürokratischen Aufwand scheuten, den eine permanente bürokratische Drangsalierung aller Hilfeempfänger mit sich bringt, vom Bund dazu verpflichtet, eine solch laxe Haltung aufzugeben und den Zwang zur Arbeit administrativ zu exekutieren. Bis zum einzelnen Sachbearbeiter herab haben sich die Ermessensspielräume nachhaltig verringert.

Die Verpflichtung zu aktiver Arbeitsplatzsuche ging mit einer nachdrücklichen Verschärfung der »Zumutbarkeitsbedingungen« einher. In der Rechtspraxis hatten die Oberverwaltungsgerichte schon die ganzen 90er Jahre hindurch bei Sozialhilfeempfängern deutlich härtere Standards angelegt als bei den Beziehern von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe. Mit der Einführung von § 18 (3) wurde diese Rechtsprechung vereinheitlicht und von den letzten Rücksichtnahmen befreit. Zumutbar ist grundsätzlich alles, und zwar vom ersten Tag des Bezugs von Sozialhilfe an. Einem Sehbehinderten wird die Blindenhilfe des BSHG gemäß § 67 IV gestrichen, wenn er die nur symbolisch entlohnte Arbeit in einer Blindenwerkstatt ablehnt.

Besonders die nachhaltige Verschlechterung der Position von Alleinerziehenden sticht ins Auge. Auf diesem Gebiet konnte sich die Kohl-Regierung plötzlich nicht mehr der ansonsten so gern hochgehaltenen familienideologischen Grundsätze erinnern. Während bis dahin Alleinerziehende in der Praxis der meisten Sozialhilfeträger bis zum vollendeten zehnten Lebensjahr des jüngsten Kindes von der Arbeitspflicht entbunden waren, heißt es im neuen Gesetzestext: »Die geordnete Erziehung eines Kindes ist in der Regel dann nicht gefährdet, wenn und soweit … die Betreuung des Kindes in einer Tageseinrichtung oder in Tagespflege … sichergestellt ist.« Im Klartext: Ab dem vierten Geburtstag ist Kindchen im Kindergarten und Hort zu verwahren, auf daß Mama uneingeschränkt dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehe.

So sehr diese Regelung der offiziellen christsozialen (oder auch sozialdemokratisch-grünen) Familienvorstellung ins Gesicht schlägt, der juristische Systembruch ist auf einer anderen Ebene zu suchen. In § l8 (2) wurde in Sachen Arbeitsvermittlung der unscheinbare Passus eingeführt: »Die Träger der Sozialhilfe und die Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit, gegebenenfalls auch die Träger der Jugendhilfe … sollen hierbei zusammenarbeiten.« Damit wurde dem BSHG aber ein wesensfremdes Element implantiert. Aufgrund von Problemen in der Kompentenzabgrenzung und entsprechenden Protesten der Bundesanstalt sind die Träger der Sozialhilfe, die sich offiziell ja nach wie vor am Einzelfall zu orientieren haben, bei ihren Arbeitsvermittlungsaktivitäten unter die Kuratel der Arbeitsämter gestellt. Eine Instanz, die an der allgemeinen Arbeitsmarktlage orientiert ist, hat also ein Vetorecht, wo es um die Bedürftigkeit des einzelnen gehen soll.

Worauf dieser Umbau und die laufenden Verschlechterungen zielen, ist unschwer zu erkennen. Die Sozialhilfe soll sich nicht mehr am Leitbild des Normalarbeitsverhältnisses orientieren und sich daher auch nicht mehr um die Reintegration von »drop outs« in die Arbeitsnormalität bemühen. Sie soll vielmehr als Durchlauferhitzer funktionieren, uti möglichst viele Menschen möglichst schnell und geräuschlos in irreguläre und ungesicherte Billiglohn-Verhältnisse zu schleusen. Je unattraktiver die Sozialhilfe und je weniger sie dem Bedürftigkeitsprinzip verpflichtet ist, desto mehr wachsen der Zwang und die Bereitschaft, sich auf vollkommen prekäre Arbeitsverhältnisse einzulassen.

Genau für diesen Zweck wurde auch der § l9 (Schaffung von Arbeitsgelegenheit) im Laufe der 90er Jahre umformuliert. Einige der Bestimmungen, die eine Anwendung von Arbeit bei Sozialhilfe und die Mehraufwandsentschädigung von 2,50 DM pro Stunde für Kommunen unattraktiv gemacht hat, sind beseitigt. Insbesondere das Kriterium der Zusätzlichkeit solcher Zwangsbeschäftigungen wurde aufgeweicht. Mittlerweile heißt es statt dessen, daß »von der Erfordernis der Zusätzlichkeit im Einzelfall abgesehen werden« kann. Die Betroffenen haben nun auf dieser Ebene kaum Einspruchsmöglichkeiten mehr. Man kann nur noch darauf spekulieren, daß die Industrie- und Handelskammern dem Ersetzen von regulärer Arbeit durch kommunale Zwangsarbeit sehr schnell aus Eigeninteresse einen Riegel vorschieben werden. Aus der obligatorischen Befristung dieser Zwangsarbeitsgelegenheiten ist außerdem ein »in der Regel« geworden. Damit wird im Prinzip Zwangsarbeit fürs ganze Leben möglich gemacht.

Das Teufelswerk wird, ganz zeitgerecht, durch eine Art »Outsourcing«-Passus komplettiert. Der § 19 (1) wurde nämlich um den Satz ergänzt: »Zur Schaffung von Arbeitsgelegenheiten können auch Kosten übernommen werden.« Bis dahin übernahmen die Träger der Sozialhilfe, wenn ein Verein einen § 19-Arbeiter beschäftigte, nur die Kosten für dessen Arbeit, aber nicht den Regieaufwand, also die Kosten für Anleitung, Oberwachung und Verwaltung. In der Praxis ist die Modifikation eine Aufforderung an jede arbeitslose Sozialpädagogin, sie möge einen Verein für gemeinnützig-gemeingefährliche Arbeit gründen, sich Leute vom Sozialamt zuweisen lassen und diese zum Arbeiten nötigen, um sich auf diese Weise selber eine Stelle zu schaffen. Von dieser Möglichkeit wird denn auch derzeit reichlich Gebrauch gemacht. Inbesondere im Bereich der Arbeitsanleitung für arbeitslose Jugendliche ist schon vor dem Regierungsantritt von Rot-Grün eine Art sozialarbeiterische Goldgräberstimmung ausgebrochen. Aber auch unabhängig davon gibt es mittlerweile wohl keine größere Stadt, in der nicht mindestens ein selbstverwalteter Sklavenhalterverein e.V. sein Unwesen treibt.

Es versteht sich von selbst, daß diese Form der Durchführung des Arbeitszwangs wesentlich effektiver ausfällt als alle bisherigen. Zum einen müssen die unabhängig-abhängigen Arbeitszwangsverwalter ihre Unentbehrlichkeit und ihre »Erfolge« immer wieder aufs neue beweisen. Ihre Motivation steht, im Gegensatz zu manchem in der inneren Emigration arbeitenden Sachbearbeiter auf dem Sozialamt, außer Frage. Zum anderen hat sich so mancher Sozialpädagoge und Sklaventreiber in spe durch sein eigenes Arbeitslosenleben eine Art Insiderwissen erworben, das für den gelernten Bürokraten nicht so leicht zugänglich ist.

Das BSHG ist so immer mehr ein Instrument zur Bekämpfung der Arbeitslosen geworden. Die ergriffenen Kampfmaßnahmen müssen sich aber nach wie vor juristisch als »individuelle Hilfe« begründen, selbst die Zwangsarbeit. In § 19 (4) findet sich denn auch ein Passus, der nicht nur die Zusammenarbeit der Träger der Sozialhilfe mit den Dienststellen der Bundesanstalt festschreibt, sondern zugleich dem um die Erlösung von seiner Sozialhilfeempfänger-Existenz bemühten Hilfesuchenden die Möglichkeit gibt, einen Gesamtplan für seine Wiedereingliederung in das Erwerbsleben zu verlangen. Ein solches Papier muß den Sinn und Zweck jedes einzelnen Schritts deutlich machen, also zeigen, wie die ergriffenen Maßnahmen die beruflichen Kompetenzen des Hilfesuchenden und seine Aussichten auf dem Arbeitsmarkt verbessern. Die zuständigen Stellen tun sich in der Regel schwer damit, einem solchen Ansinnen, wenn es denn wirklich abgerufen wird, in angemes- 0 sener Form Folge zu leisten. Da der Gesamtplan verwaltungsrechtlich überprüfbar ist, bietet er nach dem derzeitigen Rechtsstand für den einzelnen die sicherste Gewähr, nicht zu Schikane-Arbeiten herangezogen zu werden. Bis heute hat es jedenfalls noch kein Sozialamt erfolgreich darauf ankommen lassen, sich die Sortiertätigkeit auf dem kommunalen_ Recycling-Hof als einen notwendigen Schritt zur beruflichen Requalifizierung eines Sozialhilfeempfängers bestätigen zu lassen.

Die Ausrichtung auf den Einzelfall im BSHG betrifft nicht allein das Arbeitsgebot. Sie findet ihren Ausdruck auch im Bedürftigkeitsprinzip. Die Sozialhilfe soll ihrem Empfänger das Existenzminimum in dieser Gesellschaft sichern. Hilfe zum Lebensunterhalt umfaßt dementsprechend nicht nur den Regelbedarf für den Haushaltsvorstand (derzeit 538 DM) und dessen Angehörige (bei Kindern bis 14 Jahren beispielsweise derzeit 484 DM), sondern auch die Miet- und Heizkosten und einige kleinere Posten (z.B. halbjährliches Kleidergeld, Beiträge für Haftpflicht- und Lebensversicherung etc.). Sowenig luxuriös diese finanzielle Ausstattung auch ist, gerade bei Familien mit Kindern liegt sie oft über dem Einkommen, das durch Arbeit in den expandierenden ungeschützten Billiglohnsektoren zu erzielen ist. In der herrschenden Diskussion wird der Skandal aber nicht etwa im erbärmlichen Lohnniveau dieser Sektoren gesehen, sondern im fehlenden »Abstand« zwischen Sozialhilfe und Niedriglohnsektoren. Mit anderen Worten: Das Bedürftigkeitsprinzip selber steht zur Disposition. Die Sozialhilfe soll nicht mehr das Existenzminimum sichern, ihre »Höhe« soll sogar zur Aufnahme von Arbeit zwingen, deren »Lohn« selber das Existenzminimum kaum noch oder gar nicht mehr gewährleistet.

Auch der Abschied vom Bedürftigkeitsprinzip wurde der Einfachheit halber zuerst an den Asylbewerbern exekutiert. Mit dem Asylbewerber-Leistungsgesetz wurde deren Versorgung aus dem BSHG herausgenommen und ein neuer »Existenzminimalismus« unter dem Existenzminimum definiert. Das BSHG hat aber auch für die einheimische Sozialklientel im Falle der Arbeitsverweigerung ein »Minimum unter dem Minimum« geschaffen: »Wer sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten oder zumutbaren Maßnahmen nach §g 19 und 20 nachzukommmen, hat keinen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt«, legt der 1993 neugefaßte § 25 in Satz 1 fest. Und in Satz 2: »Die Hilfe ist in einer ersten (!) Stufe um mindestens 25 vom Hundert des maßgebenden Regelsatzes zu kürzen.« Das bedeutet faktisch, daß die laufenden Kosten vom Sozialamt weitergezahlt werden (Miete usw.), aber die 538 DM, auf die der die Arbeit verweigernde »Familienvorstand« Anspruch hat, um 25 Prozent gekürzt werden. Wer sich der »zugemuteten« Arbeit entzieht, hat also demnach genau 134,50 DM monatlich weniger.

Da es sich aber auch beim Geldentzug von der Rechtskonstruktion her nicht um eine Strafmaßnahme, sondern um eine »pädagogische Motivationshilfe« handelt, muß die Kürzung befristet bleiben. Eine »pädagogische Maßnahme«, die offenbar nicht greift, muß schließlich abgesetzt werden. Im Klartext: Nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts müssen die Sozialämter, jedenfalls nach der derzeitig noch gültigen Rechtslage, wieder die volle Hilfe zum Lebensunterhalt zahlen, wenn ein Delinquent sich ein Jahr lang konsequent uneinsichtig gezeigt hat!

Ein solches am Bedürftigkeitsprinzip bis jetzt nur langsam nagende Rechtsverständnis paßt natürlich schlecht in die derzeitige politisch-ideologische Landschaft. Die SPD hat schon im Wahlkampf den offenen Systembruch angekündigt: Wer zumutbare Arbeit (und »zumutbar« ist bekanntlich alles) verweigert, soll künftig mit der völligen und ersatzlosen Streichung der Sozialhilfe rechnen müssen. Arbeitsminister Riester hat es verkündet, die Neue-Mitte-Lautsprecher Clement und Hombach haben es wiederholt, IG-Metall-Chef Zwickel sekundiert kräftig, und FDP und CDU/CSU sind sowieso einverstanden, ganz zu schweigen von den Grünen. Man wird wohl kaum lange darauf warten müssen, daß diese Forderung Eingang in einen entsprechenden Gesetzentwurf findet.

In einer Zeit, in der »Arbeit« für die Reichtumserzeugung zunehmend überflüssig und die Arbeitskraft daher auf den »Arbeitsmärkten« immer unverkäuflicher wird, soll der Schein der kapitalistischen Arbeitsgesellschaft gewaltsam und mit immer brutaleren Zwangsmaßnahmen gewahrt werden. Wer sich nicht der Arbeit für fremdbestimmte und nachgerade absurde Zwecke »bedürftig« zeigt, gilt als überhaupt nicht bedürftig und als des Lebensunterhalts nicht mehr »würdig«. »Wer nicht arbeitet, soll auch nicht essen.« Dieses erste und letzte Gebot des Liberalismus, das schon immer auch sozialdemokratisches Grundsatzprogramm war, kehrt sich nun gegen die »überflüssigen« Massen und wird um so härter exekutiert, je deutlicher wird, daß es sich selber ad absurdum geführt hat. Es ist hohe Zeit, gegen einen juristischen Systembruch Widerstand zu leisten, der buchstäblich die Existenzberechtigung von Menschen in Frage stellt, und diesem Vorgehen der Armutsverwaltung einen Systembruch mit der arbeitsgesellschaftlichen Ordnung selbst entgegenzusetzen.